Perché il Governo svizzero non deve temere un voto di sfiducia

Nel 2027, le cittadine e i cittadini svizzeri saranno chiamati alle urne per le elezioni federali: in palio vi sono 246 seggi parlamentari. I sette membri del Consiglio federale rimarranno invece in carica, salvo dimissioni volontarie.

In Svizzera, dove l’esecutivo è in larga misura separato dai processi elettorali, i consiglieri e le consigliere federali godono di privilegi piuttosto rari: sono eletti dal Parlamento e non dal popolo e non possono essere destituiti durante la legislatura mediante un voto di sfiducia. Inoltre, possono restare in carica finché lo desiderano.

Per un Paese che ama presentarsi come una delle culle della democrazia, ciò potrebbe sembrare poco democratico. In effetti, il Governo svizzero combina elementi dei due principali modelli democratici, quello parlamentare e quello presidenziale, senza però possedere i principali meccanismi di legittimazione di nessuno dei due. Non ha infatti né un capo di Stato eletto direttamente dal popolo, come negli Stati Uniti, né un Parlamento in grado di far cadere il Governo, come in Italia e in molti altri Stati democratici.

“A prima vista potrebbe sembrare che il sistema svizzero riunisca i difetti di entrambi i modelli”, osserva Steffen Ganghof, politologo dell’Università di Potsdam. Quest’estate Ganghof ha pubblicato uno studioCollegamento esterno dedicato a questo modello ibrido piuttosto raro, definito in ambito accademico “Governo indipendente dall’assemblea”, presente soltanto in poche democrazie, tra cui Bhutan, Suriname e Svizzera.

Potere condiviso e coalizioni variabili

Secondo Ganghof, il sistema svizzero presenta tuttavia diversi vantaggi. Menziona come esempio il suo Paese, la Germania, dove il sistema parlamentare spinge costantemente i partiti di Governo a preoccuparsi della propria sopravvivenza politica e a “cercare di soddisfare tutti”. Poiché ciascun partner di coalizione dispone di un potere di veto, “la politica finisce spesso per tradursi in situazioni di stallo o nella ricerca del minimo comune denominatore”.

Anche in Svizzera l’esecutivo di sette membri è una coalizione eterogenea che riunisce i quattro principali partiti del Paese, secondo la consolidata “formula magica”. Tuttavia, nessuno dispone di un potere di veto, né un presidente né un partito. Il Consiglio federale prende decisioni collegiali, idealmente per consenso, e le sostiene pubblicamente come organo unitario. I singoli ministri non esprimono posizioni divergenti: è il principio cardine della collegialità governativa.

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I membri del Governo tengono costantemente conto di come le loro decisioni saranno accolte all’esterno. In Svizzera l’Esecutivo non detiene il potere legislativo finale. “Avvia, propone, consulta, ma non decide in via definitiva”, come spiegato dall’ex cancelliere federale Walter Thurnherr in un articolo della Neue Zürcher ZeitungCollegamento esterno. Le leggi devono essere approvate dal Parlamento e di conseguenza i ministri devono sempre convincere una maggioranza parlamentare.

Sono quindi perfettamente consapevoli di ciò che può essere approvato o respinto in un Parlamento che funziona attraverso quello che Ganghof definisce “un sistema di coalizioni variabili: talvolta di centro-sinistra, talvolta di centro-destra”. In questo contesto, i partiti praticano una forma di “maggioritarismoCollegamento esterno complesso”, decidendo di volta in volta in base ai singoli dossier piuttosto che a schieramenti prestabiliti e permanenti.

A tutto ciò si aggiunge il principale attore con diritto di veto della democrazia diretta: il popolo. Circa il 10% delle nuove leggi viene sottoposto a referendum, generalmente su iniziativa del partito uscito sconfitto in Parlamento. Il Governo deve quindi tenere conto non solo degli equilibri parlamentari, ma anche dell’umore dell’opinione pubblica. “Ogni referendum è, in ultima analisi, l’espressione di un processo di costruzione del consenso fallito”, spiegava nel 2023 la politologa Silja Häusermann dell’Università di Zurigo

I meccanismi di controllo del potere esecutivo

Per Ganghof, l’indipendenza del Governo rispetto al Parlamento rappresenta il cardine del modello svizzero. Ma funziona solo in combinazione con altri meccanismi di controllo del potere esecutivo. Oltre alla democrazia diretta, vi è un sistema elettorale proporzionale che favorisce un Parlamento multipartitico e maggioranze che cambiano. E, soprattutto, “ciò che è davvero cruciale è la collegialità”. Poiché il Governo agisce come un organo unitario, tendono a essere eletti ministri moderati, accettabili sia per la maggior parte dei partiti sia per l’opinione pubblica.

E se le cose dovessero andare molto male e il Governo perdere completamente credibilità, esiste comunque una sorta di “opzione nucleare”. In teoria, il Parlamento può rifiutare di rieleggere i membri del Consiglio federale alla scadenza del loro mandato quadriennale. In pratica, però, ciò è accaduto soltanto quattro volte in 178 anni, l’ultima nel 2007, con l’estromissione dal Governo dell’esponente dell’Unione democratica di centro Christoph Blocher. Di norma, sono i ministri stessi a decidere quando lasciare l’incarico, e la durata media del mandato si aggira attorno a dieci anni. Il record appartiene a un consigliere federale rimasto in carica per 32 anni, seppur nel XIX secolo.

Un modello dal potenziale poco democratico

Ganghof avverte tuttavia che il sistema del “Governo indipendente dall’assemblea” non costituisce una ricetta universale. “Se non si adottano anche tutte le altre caratteristiche presenti in Svizzera, il modello può trasformarsi in qualcosa di molto poco democratico”, afferma.

Gli esempi del Bhutan e del Suriname lo dimostrano. In Bhutan, democrazia dal 2008, il Governo è formato dal partito che conquista la maggioranza assoluta, ma serve una maggioranza dei due terzi per destituirlo. In combinazione con un sistema bipartitico sancito dalla Costituzione, ciò garantisce stabilità ma concentra fortemente il potere nell’esecutivo e lascia all’elettorato poche alternative reali.

In Suriname, invece, pur esistendo un sistema proporzionale, la vita politica è fortemente condizionata dal predominio dell’esecutivo e da pratiche clientelari. Secondo Ganghof, le istituzioni vengono utilizzate dai politici come strumenti di scambio di favori. In questo caso, una cultura politica problematica si combina con un disegno costituzionale poco efficace.

Un Governo senza timone?

Anche il sistema svizzero presenta alcuni limiti. Sebbene venga spesso descritto come un Governo relativamente debole, il politologo dell’Università di Ginevra Pascal Sciarini osserva che esiste comunque “una notevole concentrazione di potere” nelle mani di pochi ministri.

Per rafforzare la responsabilità democratica, l’idea di eleggere direttamente i membri del Consiglio federale è stata avanzata più volte, ma sempre respinta dal popolo, l’ultima nel 2013. Il fronte di chi era contrario sosteneva che un’elezione popolare avrebbe spinto i ministri a preoccuparsi maggiormente della propria rielezione che dell’interesse generale del Paese. Sorte simile hanno avuto anche le proposte di limitare la durata dei mandati.

Secondo Sciarini, anche la possibilità di attribuire maggiori poteri al presidente della Confederazione sarebbe “piuttosto estranea alle tradizioni svizzere”, da sempre orientate a evitare che troppo potere si concentri nelle mani di una sola persona.

Ganghof sottolinea inoltre che il Governo, non essendo il risultato diretto di una campagna elettorale, non rappresenta un progetto politico specifico, se non la continuità e la stabilità. L’elettorato non è chiamato a scegliere ogni quattro anni tra visioni alternative del futuro. “È anche per questo che, tra le democrazie avanzate, la Svizzera registra uno dei più bassi tassi di partecipazione alle elezioni”, afferma.

Più in generale, il sistema svizzero rimane un caso quasi unico al mondo per struttura e funzionamento, nonché per la sua capacità di prevenire concentrazioni di potere. E per quanto riguarda il modello di “Governo indipendente dall’assemblea», la conclusione dello studio di Ganghof è netta: la Confederazione rappresenta “l’unico caso che ne dimostri il potenziale democratico”. Altrove, questo modello si è rivelato un’arma a doppio taglio: tenta di combinare i vantaggi dei sistemi parlamentari e presidenziali, ma rischia di attribuire all’esecutivo un livello di potere incompatibile con una piena democrazia. In un’epoca segnata dall’ascesa di leader populisti e da una crescente personalizzazione del potere, non è probabilmente ciò di cui il mondo ha bisogno.

Articolo a cura di Benjamin von Wyl/gw

Tradotto dall’inglese e verificato da Daniele Mariani