Maggioranza dei Cantoni per gli accordi tra Svizzera e UE? Il Parlamento prende tempo

È un interrogativo che ha fatto e farà ancora scorrere molto inchiostro: i nuovi accordi bilaterali con l’Unione Europea approvati un anno fa dal Governo svizzero vanno sottoposti a referendum obbligatorio?

Era in sostanza la domanda a cui giovedì era chiamato a dare una prima risposta il Consiglio degli Stati. Senza entrare nel merito degli aspetti procedurali, la Camera alta ha però deciso di rinviare la discussione e di rimandare il dossier alla commissione competente, affinché approfondisca ulteriormente il tema e prepari una proposta definitiva.

Ma perché la questione è così spinosa?

Che cos’è la maggioranza dei Cantoni?

A seconda delle circostanze, in Svizzera nelle votazioni popolari può essere necessaria la cosiddetta doppia maggioranza affinché un progetto superi lo scoglio delle urne.

La maggioranza del popolo – ovvero la maggioranza dei voti – è naturalmente imprescindibile. In alcuni casi, però, è richiesta anche la maggioranza dei Cantoni. In Svizzera vi sono 26 Cantoni. Ogni Cantone ha diritto a un voto. Tuttavia, gli ex semicantoni di Obvaldo, Nidvaldo, Basilea Città, Basilea Campagna, Appenzello Interno e Appenzello Esterno dispongono ciascuno di mezzo voto. I voti computabili sono quindi 23. Per raggiungere la maggioranza, occorre superare la soglia di 11,5. Il voto di un Cantone viene determinato in base al risultato della votazione popolare all’interno del Cantone.

Una votazione popolare richiede la doppia maggioranza di popolo e Cantoni quando si tratta di modifiche costituzionali, decreti federali urgenti o l’adesione a organizzazioni internazionali.

Perché esiste lo strumento della maggioranza dei Cantoni?

Il requisito della doppia maggioranza fu introdotto nella Costituzione del 1848. Questo strumento fu pensato per integrare i Cantoni rurali, cattolici e conservatori nel neonato Stato federale, proteggendoli dalla “dittatura” di quelli più popolosi. La Svizzera era appena uscita dalla Guerra del Sonderbund, che aveva visto trionfare i Cantoni liberali contro appunto quelli rurali e cattolici.

Per fare della Svizzera un vero Stato federale, oltre alla maggioranza dei Cantoni fu introdotto anche un sistema parlamentare bicamerale: la Camera del Popolo (Consiglio nazionale) e la Camera dei Cantoni (Consiglio degli Stati). Al Consiglio degli Stati, ogni Cantone ha lo stesso peso, poiché invia due rappresentanti (uno nel caso degli ex semicantoni).

Sia la maggioranza dei Cantoni durante le votazioni federali che il Consiglio degli Stati sono dunque strumenti di compensazione che attribuiscono a una minoranza politica un diritto di veto e quindi un maggior peso.

+ Lo strumento della doppia maggioranza non esiste solo nella Confederazione:

Quali sono le critiche al sistema della maggioranza dei Cantoni?

A causa di questa ponderazione, oggi il voto di una persona che abita ad Appenzello pesa cinquanta volte più di quello di chi risiede a Zurigo. “La maggioranza dei Cantoni non riguarda la democrazia, cioè la maggioranza del popolo, ma il federalismo, cioè la protezione dei piccoli Cantoni, tendenzialmente più conservatori”, spiega il professore di scienze politiche Adrian Vatter dell’Università di Berna.

D’altro canto, però, lo strumento della maggioranza dei Cantoni intacca l’uguaglianza democratica. I Cantoni urbani e le città sono strutturalmente svantaggiati. Secondo alcuni studi, anche le donne, i giovani e le minoranze di lingua francese e italiana sono svantaggiati in termini di peso elettorale.

Che differenza fa la maggioranza dei Cantoni?

Poiché la doppia maggioranza dà maggior peso ai voti dei Cantoni più piccoli, in genere dà un vantaggio alle forze conservatrici, che tendono a dominare in queste regioni.

Ciò è emerso ancora di recente in occasione della votazione sull’iniziativa “Per imprese responsabili”. Sebbene la maggioranza dei cittadini e delle cittadine abbia votato a favore della proposta (50,7% di “sì”), solo nove Cantoni l’hanno accettata. L’iniziativa è quindi fallita.

Il numero di modifiche costituzionali respinte unicamente a causa della maggioranza dei Cantoni è tuttavia ridotto: dal 1848, su 702 votazioni solo dieci sono fallite per questo motivo.

La maggioranza dei Cantoni assume un peso particolare soprattutto nelle questioni che riguardano i rapporti internazionali della Svizzera. Nella votazione sull’adesione allo Spazio economico europeo (SEE) del 1992, il “no” fu molto più netto tra i Cantoni che tra il popolo. La proposta fu bocciata dal 50,3% delle persone votanti, mentre ben 18 Cantoni votarono contro.

I politologi Rahel Freiburghaus e Adrian Vatter hanno recentemente calcolato quale maggioranza popolare sarebbe stata necessaria per superare l’ostacolo della maggioranza dei Cantoni in questa storica votazione sul SEE.

“Partendo dall’ipotesi realistica che la quota di sì aumenti nella stessa misura in tutti i Cantoni, sarebbe stato necessario un 59,6% di voti favorevoli”, scrivono in un’analisiCollegamento esterno.

Per quanto riguarda i Bilaterali III, giungono alla conclusione che “per ottenere una chiara maggioranza dei Cantoni, sarebbe necessaria una maggioranza popolare qualificata di circa il 55%”.

Perché la maggioranza dei Cantoni è così controversa per i Bilaterali III?

Sottoporre a votazione il pacchetto dei Bilaterali III con la doppia maggioranza, aumenterebbe quindi la soglia di cinque punti percentuali. Si tratta di una differenza enorme, soprattutto considerando le numerose votazioni popolari che recentemente sono state decise per pochi voti.

Non è un caso quindi che la questione sia particolarmente sensibile. Chi sostiene questi accordi, partirebbe con un handicap qualora venisse applicata la doppia maggioranza. Il fronte del “no”, invece, è naturalmente favorevole a che gli accordi debbano essere approvati sia dal popolo sia dai Cantoni.

Oltre a questi calcoli strategici, nel dibattito vengono avanzati anche argomenti democratici concreti da entrambe le parti.

Perché secondo il Consiglio federale non è necessaria la doppia maggioranza?

Il Consiglio federale vuole sottoporre i Bilaterali III a referendum facoltativo. In questo caso è necessaria solo la maggioranza popolare. “Non possiamo negare che in queste valutazioni vi sia anche un elemento tattico”, ha dichiarato il consigliere federale Ignazio Cassis presentando questa decisione di principio.

Il Governo vuole quindi favorire l’approvazione alle urne e si richiama ai Bilaterali I e II, che non furono soggetti a referendum obbligatorio e quindi alla doppia maggioranza. Tuttavia, è chiaro che i Bilaterali II (accordi di Schengen e Dublino) nel 2005 non avrebbero superato la soglia della maggioranza dei Cantoni.

Dal punto di vista giuridico-formale, il Consiglio federale sostiene che, come quelli precedenti, i nuovi accordi “non comportano modifiche notevoli dei fondamenti del nostro Stato e non concernono pertanto il nostro ordinamento costituzionale”.

Quali argomenti parlano a favore della maggioranza dei Cantoni?

Anche se la Costituzione non lo impone, nella pratica un trattato internazionale può essere sottoposto a referendum obbligatorio se introduce riforme a carattere costituzionale: si parla allora di referendum obbligatorio sui trattati sui generis.

Questo tipo di referendum fu applicato, ad esempio, alla votazione sul SEE nel 1992. Il caso speciale fu introdotto nel 1920 per la decisione sull’adesione della Svizzera alla Società delle Nazioni.

Alcuni esperti di diritto costituzionale sostengono oggi che i nuovi accordi con l’UE modificherebbero in modo sostanziale l’assetto costituzionale della Confederazione. Sarebbe quindi giustificato considerarli un intervento dinamico nella Costituzione. Poiché in sostanza equivalgono a una modifica costituzionale, bisognerebbe sottoporli a votazione con la doppia maggioranza di popolo e Cantoni.

Su cosa decide il Parlamento?

In linea di principio, il Parlamento può accettare o respingere la proposta del Consiglio federale per una semplice maggioranza popolare.

Tuttavia, in una prima fase, il Parlamento non discute direttamente questa questione, bensì una propostaCollegamento esterno specifica del consigliere agli Stati del Partito liberale radicale Andrea Caroni.

Il giurista del Canton Appenzello Interno vuole inserire nella Costituzione federale una disposizione transitoria per eliminare “incertezze sulla costituzionalità” di alcuni elementi.

Caroni cita in particolare la libera circolazione delle persone. La questione concreta è se l’adozione della direttiva sulla cittadinanza dell’UE possa entrare in conflitto con l’articolo sull’immigrazione introdotto dopo l’iniziativa “contro l’immigrazione di massa”.

Poiché la Svizzera non dispone di una Corte costituzionale, tali questioni devono essere risolte sul piano politico. In questo caso è particolarmente complesso e carico di implicazioni ideologiche.

In definitiva, la proposta di Andrea Caroni ha una sola conseguenza principale: se i Bilaterali III fossero collegati a una modifica costituzionale, dovrebbero essere accettati dal popolo e dai Cantoni.

Sul tavolo delle due Camere si trova quindi una proposta complessa che contiene due domande semplici:

Primo: i Bilaterali III devono essere sottoposti al voto con la doppia maggioranza – sì o no?

E secondo: gli accordi con l’UE hanno una possibilità realistica di essere approvati alle urne – sì o no?

Discutetene con noi:

Articolo a cura di Samuel Jaberg

Traduzione di Daniele Mariani