I limiti delle votazioni popolari in Svizzera e nel mondo

La cifra 1’937 lascia pensare che l’Ungheria sia un fulcro della democrazia diretta. Dal 1990 al 2020, è  il numero complessivo di iniziative e referendum avviati nel Paese, una cifra che farebbe dell’Ungheria una campionessa della partecipazione civica. Eppure, nella maggior parte dei casi, non si è arrivati nemmeno alla raccolta delle firme: il 93% delle proposte è stato dichiarato inammissibile dalle autorità già in fase iniziale. 

In Svizzera, al contrario, soltanto quattro iniziative popolari sono state accantonate perché “inammissibili”, ossia non conformi alle regole che definiscono cosa può essere sottoposto al voto popolare: l’ultima volta nel 1996. 

Da cosa nasce la differenza?  Sul piano di ciò che è consentito e di ciò che non lo è, Svizzera e Ungheria rappresentano due estremi del panorama europeo: da un lato l’approccio restrittivo di Budapest, dall’altro quello più liberale della Confederazione. Senza dimenticare che in molti Paesi europei i diritti d’iniziativa popolare nemmeno esistono. 

 Entrambi sollevano anche interrogativi fondamentali sulla democrazia: quanta partecipazione cittadina è troppa, e a chi spetta fissarne il limite?

Regole sbilanciate a favore delle autorità

In Ungheria, è cruciale la seconda parte della domanda, afferma János Mécs, esperto di diritto costituzionale presso l’Università Eötvös Loránd di Budapest. Sotto il Governo di Viktor Orbán, al potere dal 2010 al 2026, i tribunali e la Commissione elettorale nazionale sono stati politicizzati, spiega Mécs a Swissinfo. “Se un referendum era sostenuto dal Governo, erano indulgenti. Se invece proveniva da chiunque altro, imponevano requisiti impossibili”. 

Secondo Mécs, il requisito che impone alle iniziative di chiarire le conseguenze delle proprie proposte è diventato una  “regola molto flessibile”, utilizzata di fatto per respingere quasi qualunque testo. 

Ne è un esempio il referendum del 2015 contro l’obbligo di chiusura domenicale dei negozi, la cui invalidazione è definita da Mécs  “ridicola”. “La democrazia consiste nel decidere le questioni pubbliche. E se le persone non possono decidere se i negozi debbano essere aperti la domenica oppure no, questa è una logica profondamente antidemocratica”. 

E la sfiducia non si limita a Orbán, aggiunge Mécs. “Tra molti costituzionalisti ungheresi c’è una sorta di elitismo scettico verso la democrazia diretta e i referendum”, afferma. Non è certo se questo cambierà con il nuovo primo ministro Péter Magyar, dice, non da ultimo perché significherebbe superare anni di quella che Mécs definisce una “reciproca mancanza di fiducia” tra politici e popolazione. 

Definire i limiti

Non c’è solo l’Ungheria. La democrazia diretta è spesso controversa: i politici temono di perdere potere decisionale, le minoranze di essere marginalizzate. Molte persone ne vedono i lati negativi: la polarizzazione nel Regno Unito dopo la Brexit, per esempio, oppure la predilezione dei partiti di estrema destra per le votazioni populiste. Anche in Svizzera, c’è chi si chiede se la democrazia diretta non sia eccessiva, sia nella forma di votazioni “estreme” sia in quella di votazioni ricorrenti. 

Ma quanto è troppo? Le regole di ammissibilità cercano di inquadrare la questione, ma variano molto. Al di là delle norme ufficiali, come l’obbligo di chiarezza o la possibilità di modificare la Costituzione anziché limitarsi alle leggi, resta una questione ancora più fondamentale: che cosa può essere sottoposto al voto popolare? 

In alcuni Paesi, per esempio, interi ambiti politici come la finanza o la sicurezza nazionale sono sottratti al voto dell’elettoratoCollegamento esterno, spiega Daniel Moeckli dell’Università di Zurigo. “Tali restrizioni”, argomenta, “riflettono una mancanza di fiducia nella capacità di giudizio delle persone e, in quanto tali, sono difficili da giustificare”. 

Per contro, in Svizzera ben poco è precluso. “Si è votato persino sull’abolizione dell’esercito”, afferma Moeckli. Ufficialmente, la Costituzione elenca tre requisiti: le iniziative devono rispettare l’”unità della forma” (devono essere formulate come proposta generale o come testo giuridico specifico, ma non entrambe), l’”unità della materia” (non possono combinare ambiti politici diversi) e devono rispettare le “norme cogenti del diritto internazionale”, come i divieti di genocidio o tortura. 

Nella pratica solo quattro iniziativeCollegamento esterno non hanno mai superato il vaglio: tre per incoerenza, compresa una proposta di trasferire fondi dall’esercito alla promozione della pace. Una proposta sull’asilo del 1996 è stata ritenuta incompatibile con il principio internazionale che proibisce di rimandare le persone rifugiate in un luogo dove potrebbero subire persecuzioni. 

Perché così pochi insuccessi? Non dipende solo dalla relativa scarsità di ostacoli, spiega Moeckli. Vi è anche il fatto che in Svizzera l’ammissibilità viene esaminata soltanto dopo che una proposta ha raccolto le 100’000 firme valide necessarie.  In molti altri Paesi, invece, i controlli di coerenza giuridica, e talvolta anche quelli di compatibilità con il diritto internazionale, avvengono prima. 

Ciò aumenta la pressione politica sulle autorità: “È difficile dichiarare invalido qualcosa che gode già di tanto sostegno popolare”, afferma Moeckli. E poiché la maggior parte delle iniziative svizzere è promossa sin dall’inizio dai partiti, è più probabile che i loro testi siano stati preventivamente esaminati da giuristi. 

Un altro fattore fondamentale è chi decide. In Svizzera a decidere è il Parlamento, non una Corte costituzionale (che non esiste) né una commissione elettorale. Per vari motivi, comprese considerazioni politiche e la pressione dell’opinione pubblica, “il Parlamento tende a privilegiare l’interpretazione liberale e a lasciar passare le proposte”, dice Moeckli. E non esiste possibilità di ricorso: “Ha l’ultima parola”. 

Casi al limite: minareti, burqa, asilo

Ma sebbene possa essere relativamente permissivo, il sistema svizzero di ammissibilità continua a suscitare dibattiti. Moeckli mette in discussione il ruolo del Parlamento, sostenendo che possa essere più preoccupato della “desiderabilità politica” di un’iniziativa che della sua fondatezza. “L’ammissibilità è una questione giuridica e dovrebbe pertanto essere decisa da un tribunale”, afferma. 

Anche i casi al limite hanno messo alla prova, negli ultimi anni, i limiti della coerenza. L’iniziativa «EcopopCollegamento esterno» del 2014 combinava una proposta per limitare l’immigrazione con la promozione del controllo delle nascite all’estero: “un esempio evidente in cui l’elettorato poteva essere favorevole a una cosa ma non all’altra”, afferma Moeckli (che è stata infine respinta). Altre proposte dell’Unione democratica di centro (UDC), di destra, hanno sollevato interrogativi sui diritti internazionali: le iniziative per vietare minaretiCollegamento esterno o burqa, espellere criminali stranieriCollegamento esterno o limitare l’immigrazioneCollegamento esterno sono state tutte giudicate ammissibili e approvate dall’elettorato, lasciando al Parlamento il compito di cercare di attuarle senza ledere gli obblighi internazionali. 

Più di recente, il dibattito è stato riacceso da un’iniziativa dell’UDC volta a rafforzare i controlli alle frontiere e respingere i migranti irregolari. In settembre, il Governo si è opposto a questa idea, ritenendola costosa e impraticabile, ma senza arrivare a raccomandarne la dichiarazione di inammissibilità. In Parlamento, che discuterà la questione probabilmente entro il 2028, il Partito dei Verdi intende mettere in dubbio la sua compatibilità con il diritto internazionale; ma persino tra i suoi alleati di sinistra faticherà a ottenere sostegno per una richiesta di inammissibilità, come hanno riferito i giornali del gruppo Tamedia. 

Polarizzazione e regole piegate

Infine, con regole di ammissibilità aperte all’interpretazione, i politici – se non i cittadini – sono spesso consapevoli dei loro limiti e di fin dove si possano spingere. La cultura politica svolge quindi un ruolo fondamentale non solo nell’esito dei referendum, ma anche in ciò che arriva alle urne, afferma Ron Levy, giurista e teorico politico dell’Australian National University. Con la polarizzazione a livello globale, “gli usi legittimi della democrazia diretta si restringono, mentre il suo abuso si espande”, avverte. 

Per Levy, casi simili non riguardano soltanto gli autocrati che manipolano o soffocano i referendum. Possono verificarsi anche in democrazie consolidate, soprattutto quando non esistono affatto meccanismi di revisione. In Canada, “i referendum sulla secessione in Québec, per esempio, in passato erano intenzionalmente fuorvianti e confusi”, afferma. Da allora è stata introdotta una norma federale sulla “chiarezza”, aggiunge, ma resta “vaga anziché tecnica”. 

Nel suo Paese, intanto, la democrazia diretta è più vivace a livello locale, afferma Levy. Eppure, anche lì alcune votazioni sono inammissibili in senso radicale: negli ultimi anni, alcuni distretti hanno votato su questioni che non rientravano nemmeno nelle loro competenze, come la fratturazione idraulica. A livello nazionale, l’Australia condivide il classico scetticismo sul fatto che le persone comuni “possano o debbano avere voce in capitolo su questioni tecniche o socialmente divisive”. Condivide inoltre la tendenza per cui gli appelli alle iniziative cittadine provengono per lo più da un “movimento populista di recente ascesa”. 

Levy afferma che è difficile prevedere come, o se, tali richieste di una maggiore democrazia diretta in Australia saranno raccolte in futuro e, in tal caso, quanto severe o aperte saranno le regole che ne disciplinano l’uso. In definitiva, tutti i Paesi adottano approcci diversi, fondati sulla loro storia, cultura e altri elementi del loro sistema. Come la democrazia diretta in generale, le regole sulla sua validità non sono universali. 

Partecipa al dibattito:

A cura di Benjamin von Wyl/ts

Tradotto dall’inglese / fra