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Quanto è neutrale davvero la Svizzera?

La guerra in Ucraina ha messo la Svizzera in una posizione difficile rispetto alla sua neutralità. Quella che per lungo tempo è stata considerata una ricetta per la pace e la prosperità, all'estero è sempre di più vista come opportunistica e superata.

Questo contenuto è stato pubblicato il 07 giugno 2022 - 10:14
Philip Schaufelberger (illustrazione)

La guerra in Ucraina ha rilanciato il dibattito sulla neutralità della Svizzera. All'estero si è cominciato a pensare che la Svizzera avesse abbandonato la sua neutralità quando ha aderito alle sanzioni contro la Russia.

Dal punto di vista del diritto internazionale, tuttavia, l'imposizione di sanzioni puramente economiche non presenta problemi, poiché non si tratta di prendere una posizione concreta nel contesto di un conflitto armato, afferma l'esperta di diritto internazionale Elisabeth Hoffberger-Pippan dell'Istituto tedesco per gli affari internazionali e di sicurezza di Berlino.

Tuttavia, nel corso della guerra in Ucraina, si è acceso un dibattito interno sulla definizione e sulla portata della neutralità, con due campi sostanzialmente contrapposti: uno conservatore, incarnato principalmente dall’Unione democratica di centro (UDC, destra sovranista), che vuole attenersi a una rigida neutralità e sta progettando un'iniziativa popolare per inserire nella Costituzione il principio di neutralità permanente, armata e integrale.

D'altra parte, un campo più liberale, a cui aderisce anche la maggioranza del Governo federale, spinge per una neutralità attiva.

Così, alla fine di maggio, il presidente Ignazio Cassis ha sorpreso tutti con un nuovo neologismo: la Svizzera sta perseguendo una "neutralità cooperativa", ha detto al Forum economico mondiale (WEF) di Davos. Ha risposto così a chi ha chiesto se si potesse essere neutrali di fronte alla guerra portata avanti dalla Russia in Ucraina. Il Governo ha richiesto ai dipartimenti interessati di redigere un rapporto che, tra le altre cose, deve mostrare un "possibile ulteriore sviluppo della concezione della neutralità".

La Svizzera non è più neutrale nel senso classico da molto tempo

Da qualche tempo, la Svizzera – come la maggior parte degli Stati neutrali – si sta allontanando dal concetto tradizionale di neutralità per avvicinarsi alla comunità internazionale: da quando è entrato a far parte delle Nazioni Unite nel 2002, il Paese ha dovuto rispettare le sanzioni decise dall’ONU.

La Svizzera parte dal presupposto che il diritto di neutralità non si applichi alle missioni militari dell'ONU perché, in fin dei conti, il Consiglio di sicurezza "vuole ripristinare la pace nel mondo". L'esperto austriaco di diritto internazionale Peter Hilpold dell'Università di Innsbruck, invece, afferma che “la neutralità in senso classico è difficilmente compatibile con l'adesione alle Nazioni Unite e ancor meno con l'adesione all'UE". 

Secondo Elisabeth Hoffberger-Pippan, la popolazione a volte non è consapevole del fatto che l'adesione all'UE o alle Nazioni Unite può andare di pari passo con una certa diluizione della neutralità.

"Nemmeno la Svizzera è stata chiaramente neutrale", afferma Stefanie Walter, professoressa di relazioni internazionali ed economia politica all'Università di Zurigo. "Durante la Guerra fredda, per esempio, la Svizzera era implicitamente dalla parte dell'Occidente. Inoltre, ha una posizione sui diritti umani". Nella guerra in Ucraina, la Confederazione ha immediatamente condannato l'attacco russo all'Ucraina in quanto contrario al diritto internazionale. 

Che significato ha la neutralità?

Ciò porta a chiedersi cosa comporti esattamente la neutralità. Quando le potenze vincitrici delle guerre napoleoniche concessero alla Svizzera la neutralità perpetua al Congresso di Vienna del 1815, l'accordo prevedeva che la Svizzera non prendesse parte ai conflitti e non fornisse mercenari; in cambio, non sarebbero più state combattute guerre sul suo territorio.

Questo principio non è cambiato molto: ancora oggi, la legge sulla neutralità obbliga gli Stati che vi aderiscono a non partecipare alle guerre, né direttamente né indirettamente. I Paesi neutrali devono trattare gli eserciti belligeranti in modo paritario. Ciò significa che non possono consentire il sorvolo del proprio spazio aereo o fornire armi – anche attraverso terzi – solo a una delle due parti in conflitto.

Negli ultimi mesi, ad esempio, la Svizzera ha vietato il sorvolo agli Stati membri della NATO perché fornivano armi all'Ucraina. E si è rifiutata di permettere a Germania e Danimarca di inviare in Ucraina carri armati e munizioni elvetici. Le pressioni sulla Svizzera affinché receda da questa posizione rigida stanno crescendo all'estero. 

Un'analisi storica del concetto di neutralità in quest'articolo di opinione dello storico Christophe Farquet:

La neutralità non è solo un concetto giuridico, ma riguarda anche l'immagine del Paese alpino. Secondo questa interpretazione, la neutralità è un marchio di fabbrica che la Svizzera non dovrebbe mettere a repentaglio con leggerezza. Attraverso una "politica di neutralità" volontaria e flessibile, la Confederazione sta cercando di convincere gli altri Paesi che non si farebbe coinvolgere in caso di guerra.

Esclusa l'adesione alla NATO

In tempo di pace, la Svizzera, in quanto Stato neutrale, non può aderire a un'alleanza militare come la NATO, perché quest'ultima prevede un obbligo di assistenza reciproca. 

Stati tradizionalmente neutrali come la Svezia e la Finlandia hanno chiesto di entrare a far parte della NATO dopo l'inizio della guerra in Ucraina, il che equivale giuridicamente a una rinuncia alla neutralità. 

Per la Svizzera, invece, l'adesione alla NATO è fuori discussione, nonostante la guerra in Ucraina abbia segnato la fine di un’epoca. Anche dal punto di vista geografico è molto meno esposta dei due Paesi scandinavi.

Tuttavia, la Svizzera e la NATO vogliono cooperare più strettamente in futuro, come hanno concordato il Ministro della difesa svizzero e il Segretario generale della NATO in un incontro al WEF di Davos. Secondo un sondaggio, questa decisione incontra il consenso anche della popolazione svizzera, che sostiene a larga maggioranza la neutralità e rimane scettica sull'adesione alla NATO.

Una cooperazione più stretta non è affatto una rivoluzione, perché la Svizzera cerca da anni una più intensa collaborazione militare con i Paesi confinanti e con la NATO, soprattutto nei settori dell'addestramento e della sicurezza informatica. Se la Svizzera venisse attaccata, potrebbe difendersi con l’appoggio degli altri Paesi. In questo senso, la neutralità non è un ostacolo.

La Svizzera si basa dunque sulla seguente considerazione tattica, ritenuta poco convincente: trovandosi al centro dell'Europa, è improbabile che un attacco militare sia diretto contro di lei. È molto più verosimile che diversi Paesi europei vengano attaccati contemporaneamente e si difendano insieme. La Svizzera, partecipando alle esercitazioni militari in tempo di pace e dotandosi di sistemi d'arma compatibili, sarà in grado di combattere insieme ai suoi alleati occidentali in caso di emergenza, invece di doversi difendere da sola. È in questo contesto che gli esperti e le esperte valutano la scelta elvetica di acquistare il nuovo aereo da combattimento F-35, del costruttore statunitense Lockheed-Martin. 

Tale atteggiamento viene spesso giudicato troppo opportunistico all’estero. Sebbene la Svizzera voglia aumentare in modo massiccio il bilancio dell'esercito, è ancora lontana dal raggiungere l’obiettivo della NATO, il quale prevede che i Paesi che ne fanno parte investano il 2% del PIL in armamenti. Secondo le critiche, la Svizzera beneficia dell'ombrello protettivo della NATO senza assumersi le stesse responsabilità degli Stati membri.

La Svizzera beneficia della neutralità

In generale, la neutralità è un vantaggio non da poco per la Svizzera. Può sembrare paradossale, ma la neutralità favorisce la vendita di armi. Alcuni Paesi non vogliono posizionarsi acquistando armi da grandi potenze come gli Stati Uniti o la Russia, ma preferiscono ripiegare sull'insospettabile neutrale. 

Anche la Svizzera trae vantaggio dalla neutralità come luogo di accoglienza e mediazione, perché chi non si posiziona può agire credibilmente come costruttore di ponti.

La Svizzera beneficia di una carta speciale: "A differenza di Irlanda, Austria e Svezia, la Svizzera ha deciso di non aderire all'Unione europea", afferma Stefanie Walter. Anche per questo motivo la Svizzera è percepita come più neutrale. 

Contenuto esterno

Nel caso della guerra in Ucraina, la Svizzera ha finora cercato invano di fare da mediatrice. Attualmente si sta discutendo se la Svizzera possa svolgere il mandato di potenza protettrice per l'Ucraina e rappresentare gli interessi di Kiev a Mosca.

La Confederazione vuole ora sfruttare la conferenza sulla riforma ucraina prevista a luglio a Lugano per assumere un ruolo di primo piano nella ricostruzione dell'ex repubblica sovietica. In questo modo, entra in competizione con l'UE, che rivendica per sé questo ruolo di leadership.

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